Territorio indígena como vía de conservación

Un interesante y documentado artículo reflexiona sobre la necesidad de reconocer de manera efectiva que los territorios indígenas constituyen mecanismos de conservación por sí mismos, sin necesidad de configurarse en un Área Natural Protegida (ANP).

El texto de Cristina Gavancho León, abogada del Instituto de Defensa Legal (IDL) apunta así que el reconocimiento de los territorios indígenas debe considerarse una medida imprescindible para prevenir la degradación de la biodiversidad.

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Este reconocimiento debería darse mediante instrumentos que garanticen su seguridad jurídica, incluyendo la demarcación y titulación integral, aspectos que más bien se ven obstruidos a menudo con la imposición de ANP en territorios indígenas.

“La garantía de protección a esos espacios reconocidos como territorios indígenas sería la tarea pendiente del Estado y los pueblos indígenas para establecer estrategias de protección y defensa de la vida y la diversidad biológica”, sostiene Gavancho.

A continuación, reproducimos el artículo completo de Gavancho publicado originalmente en el portal del IDL el 9 de enero de 2025.

Territorio indígena como vía de conservación de la diversidad biológica

Por Olga Cristina del Rocío Gavancho León^[1]

I. Antecedentes

A lo largo de los años, se ha evidenciado la institucionalidad que han ganado las Áreas Naturales Protegidas (ANP) en el país, en su propia organización de forma vertical, excluyendo la participación, consulta y consentimientos necesarios de los pueblos indígenas en cuyos territorios se han creado algunas de ellas. Como resultado, el sistema de ANP a nivel nacional no ha reconocido que las áreas donde se han establecido ya estaban habitadas por pueblos indígenas, causando superposición y una serie de conflictos por acceso a los recursos naturales y sistemas de gobernanza diversos, confusos y poco claros.

Este es el caso del Parque Nacional Cordillera Azul (PNCAZ) y el Área de Conservación Cordillera Escalera (ACR-CE) en la región San Martín^[2]. Ambas ANP han generado en la práctica el despojo de extensas áreas del pueblo Kichwa, impidiendo el reconocimiento de sus derechos territoriales porque varias de sus comunidades no fueron reconocidas ni tituladas antes de la creación de ambas ANP^[3].

Este problema en particular, como ya se ha señalado, se ha presentado en áreas donde existían pueblos indígenas que no estaban formalmente reconocidos por el Estado, y menos aún con sus territorios titulados. Por ello, en estos contextos, la apropiación ha sido tan significativa que incluso se han producido desalojos abusivos, como sucedió en el caso de una integrante de la Comunidad Nativa Callanayacu. Su testimonio se encuentra en el documental «El despojo»^[4], presentado por Forest Peoples Programme, WAMAN WASI, la Federación de Pueblos Indígenas Kichwa del Bajo Huallaga de San Martín (FEPIKBHSAM), la Federación de Pueblos Indígenas Kechwa Chazuta Amazonía (FEPIKECHA) y el Consejo Étnico de los Pueblos Kichwa de la Amazonía (CEPKA).

A nivel internacional, se reconoce la contribución de los territorios indígenas en la conservación de la diversidad biológica^[5]. Sin embargo, el Estado peruano no ha formalizado este reconocimiento en su legislación interna. Actualmente, la titulación de las comunidades nativas se aborda como un tema agrario y/o forestal, dependiendo de si el área de su territorio tiene aptitud agrícola o forestal^[6]. Esto se evidencia al revisar la ley de desarrollo constitucional del artículo 68° de la Constitución y la Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica (Ley 26839), cuyo artículo 13° establece explícitamente que:

“Artículo 13.- El Estado promueve el establecimiento e implementación de mecanismos de conservación in situ de la diversidad biológica, tales como la declaración de Áreas Naturales Protegidas y el manejo regulado de otros ecosistemas naturales, para garantizar la conservación de ecosistemas, especies y genes en su lugar de origen y promover su utilización sostenible”.

La misma ley, en sus artículos 16 al 22 y posteriores, desarrolla lo correspondiente a las ANP como mecanismo estrella de conservación, sin embargo, cuando hace referencia a las comunidades nativas y campesinas en sus artículos 23 y 24, no hace lo propio con el territorio indígena, limitándose a señalar:

“Artículo 23.- Se reconoce la importancia y el valor de los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades campesinas y nativas, para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica. Asimismo, se reconoce la necesidad de proteger estos conocimientos y establecer mecanismos para promover su utilización con el consentimiento informado de dichas comunidades, garantizando la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización. Artículo 24.- Los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades campesinas, nativas y locales asociados a la diversidad biológica, constituyen patrimonio cultural de las mismas, por ello, tienen derecho sobre ellos y la facultad de decidir respecto a su utilización”.

Una primera lectura de estos artículos sugiere que el Estado peruano, al reconocer los derechos de los pueblos indígenas en la conservación de la diversidad biológica, se limita a «valorar» sus conocimientos para el aprovechamiento y uso sostenible de dicha diversidad. No obstante, no reconoce explícitamente el territorio que contiene esta biodiversidad y del cual depende su cultura, vida, subsistencia y la preservación de esta. Esto en concordancia adicional con lo prescrito en los artículos 11 y 18 de Ley de Comunidades Nativas (Decreto Ley 22175), y el artículo 76 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 29763), que establece que las tierras forestales o de protección se entregan a comunidades en cesión de uso y no en propiedad^[7].

Las presentes líneas pretenden establecer primeras reflexiones acerca de la necesidad de reconocer de manera efectiva que los territorios indígenas constituyen mecanismos de conservación por sí mismos, sin necesidad de configurarse en una ANP. Esto implica que su reconocimiento, mediante instrumentos que garanticen su seguridad jurídica (incluyendo la demarcación y titulación integral), debe considerarse una medida imprescindible para prevenir la degradación de la biodiversidad, tal como se establece en la Meta 3 del Marco Global de Biodiversidad (Marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológica)^[8], la garantía de protección a esos espacios reconocidos como territorios indígenas sería la tarea pendiente del Estado y los pueblos indígenas en conjunto para establecer estrategias de protección y defensa de la vida y la diversidad biológica, que si bien no tocaremos en este espacio, consideramos que resultará relevante para el debate posterior.

II. Derechos de los pueblos indígenas de carácter territorial-medioambiental

Antes de entrar a justificar la raíz del artículo que pretende construir la argumentación jurídica del territorio indígena como una vía de conservación de la diversidad biológica, debemos entender las bases del derecho a la propiedad comunal y su contenido esencial para entender la naturaleza de este. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el párrafo 117 del Caso Xucuru vs. Brasil, ha desarrollado el contenido esencial del citado derecho, consolidando sus pronunciamientos a lo largo de los años, conforme a lo siguiente:

“Por otra parte, el Tribunal recuerda su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas, según la cual se indica inter alia que: 1) la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; 2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro; 3) los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe; 4) el Estado debe delimitar, demarcar y otorgar título colectivo de las tierras a los miembros de las comunidades indígenas; 5) los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladadas legítimamente a terceros de buena fe, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad; 6) el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio; 7) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar efectivamente y ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros, y 8) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas al control y uso de su territorio y recursos naturales. Con respecto a lo señalado, la Corte ha sostenido que no se trata de un privilegio para usar la tierra, el cual puede ser despojado por el Estado u opacado por derechos a la propiedad de terceros, sino de un derecho de los integrantes de pueblos indígenas y tribales para obtener la titulación de su territorio a fin de garantizar el uso y goce permanente de dicha tierra. (Corte IDH, sentencia recaída en el caso Xucuru vs Brasil, Párrafo 117) (Resaltado nuestro)”^[9].

El derecho a la propiedad comunal incluye, según su contenido esencial, de forma indisoluble los conceptos de tierra, territorio y recursos naturales como sus elementos sin los cuales no podría garantizarse la subsistencia del pueblo indígena, como expresión de su libre determinación. Para la Corte IDH, «se entiende que los recursos naturales que se encuentran en los territorios de los pueblos indígenas y tribales que están protegidos en los términos del artículo 21 son aquellos recursos naturales que han usado tradicionalmente y que son necesarios para la propia supervivencia, desarrollo y continuidad del estilo de vida de dicho pueblo»^[10]. El artículo 15.1 del Convenio 169 de la OIT debe ser interpretado en este sentido, de manera concordante con el artículo 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas^[11].

Para la Corte IDH, el derecho a los recursos naturales de los pueblos indígenas tiene cobertura en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos que reconoce el derecho a la propiedad. En palabras de ella, «la estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que se desprendan de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 de la Convención Americana»^[12].

En otras sentencias, la Corte IDH ha señalado que el término «bienes», utilizado en el artículo 21, contempla «aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor»^[13].

Lo expuesto nos permite afirmar que el derecho a la propiedad tiene un carácter territorial-ambiental, y así ha sido considerado de manera efectiva cuando el profesor James Anaya clasificó de manera sistemática los derechos de los pueblos indígenas, centrado en el ordenamiento internacional^[14], señalando que estos derechos de carácter territorial-medioambiental incluyen los derechos a la propiedad colectiva de la tierra, a la preservación de sus ecosistemas de referencia, a los recursos naturales, a la delimitación y titulación de sus territorios, así como a un medioambiente saludable.

En cuanto a su contenido esencial, el derecho a la propiedad comunal ya reconoce su relación con la preservación de los ecosistemas, los recursos naturales y un medioambiente saludable. Por lo tanto, su protección y reconocimiento no son incompatibles con la conservación de la diversidad biológica. Este argumento debe servir de base para armonizar el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos con lo establecido en el artículo 66 de la Constitución, que instaura el dominio eminencial del Estado sobre los recursos naturales. Aunque este no es el tema principal de este artículo, es un aspecto importante para considerar en cualquier análisis jurídico del tema.

El territorio indígena como objeto de protección de la propiedad comunal puede ser en sí mismo un mecanismo de conservación, si tenemos los datos a nivel científico, pues según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), más del 80% de la superficie ocupada por los pueblos indígenas es bosque, y el 45% de los bosques intactos que quedan en la cuenca amazónica están en los territorios administrados por pueblos indígenas^[15].

Al contrario de lo que la mayoría de conservacionistas señalan, existen estudios que han podido constatar que el territorio indígena ha sido un mecanismo más eficaz en la conservación de la diversidad biológica que la creación y constitución de ANP. Esto implica en concreto que apoyar los derechos a la tierra y la gobernanza territorial de los pueblos indígenas es fundamental para proteger los bosques en todo el mundo, existe un extenso y creciente corpus de investigación científica demuestra que la seguridad de los derechos comunitarios sobre la tierra y los recursos es crucial para la gestión sostenible y la protección eficaz de los bosques, tanto en la Amazonia como en el resto del mundo^[16].

En la práctica, lo que esto implica es que los bosques que son propiedad legal de los pueblos indígenas y las comunidades locales o que han sido designados para su uso están relacionados con tasas más bajas de deforestación y degradación forestal; niveles más bajos de conflictos y cambios a gran escala en el uso de la tierra; menores emisiones de carbono y mayor almacenamiento de carbono; mejor conservación de los bosques y la biodiversidad; y mejores resultados sociales, medioambientales y económicos en general que los bosques gestionados por el Estado o por el sector privado, incluidas las zonas protegidas^[17].

En una posición más neutra, el Instituto del Bien Común ha publicado un artículo destacando que científicos muestran que los territorios indígenas y áreas protegidas en la Amazonía son menos susceptibles a la pérdida de carbono por degradación forestal que otras áreas sin protección al señalar:

“En un artículo publicado ayer (27 enero 2020) en la revista científica Proceedings of the National Academy of Science (PNAS), un grupo de investigadores analizó el impacto de la deforestación de los bosques, así como su degradación y perturbación, en cuatro tipos de tierras en la Amazonía (Territorios indígenas – TI, Áreas Naturales Protegidas – ANP, la superposición entre TI y ANP y tierras no protegidas). De allí encontraron que el crecimiento forestal en los territorios indígenas se tradujo en la menor pérdida neta de carbono entre las cuatro categorías de las tierras evaluadas. Así mismo encontraron que 90 por ciento de las emisiones netas provienen de las tierras no protegidas (ni TI ni ANP)”^[18].

Tanto en el ámbito jurídico (doctrina y jurisprudencia) como en el científico, se reconoce la naturaleza territorial y ambiental del derecho a la propiedad comunal de los pueblos indígenas. Este reconocimiento incluye expresamente la propiedad sobre la tierra y el territorio, abarcando los recursos naturales esenciales para su subsistencia.

III. El territorio indígena como mecanismo de conservación

Reconociendo la importancia del territorio indígena en la conservación de la diversidad biológica y destacando que esta afirmación se sustenta tanto en el derecho a la propiedad comunal protegido por la jurisprudencia y doctrina vigente como en datos científicos que demuestran su efectividad en proteger la biodiversidad, es pertinente preguntarse cuál es la justificación jurídica que respalda al territorio indígena como mecanismo de conservación conforme a los estándares internacionales aplicados al ordenamiento jurídico peruano.

En los últimos años, se han alcanzado acuerdos en diversos procesos internacionales que concluyen claramente que las iniciativas de conservación deben respetar los derechos de los pueblos indígenas. El Acuerdo de Durban y el Plan de Acción de Durban (Congreso Mundial de Parques 2003)^[19] son ejemplos bien conocidos; igual que las resoluciones y recomendaciones de los Congresos Mundiales de Conservación de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN)^[20], y el Programa de Trabajo en las Áreas Protegidas del Convenio de Diversidad Biológica (CDB)^[21] y otras Decisiones de la COP CDB, como la correspondiente a la aplicación del artículo 8j del Convenio Sobre la Diversidad Biológica^[22], que ha reconocido expresamente:

“El Artículo 8 (j) del Convenio establece que: Las partes del contrato deberán, en la medida de lo posible y adecuado: Conforme a la legislación nacional, respetar, conservar y mantener el conocimiento, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que engloban los estilos de vida tradicionales en relación con la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, y fomentar su mayor aplicación con la aprobación y participación de los poseedores de ese conocimiento, esas innovaciones y prácticas, y alentar la distribución equitativa de los beneficios derivados de la utilización de dichos conocimiento, innovaciones y prácticas”.

Esta nueva actitud hacia la conservación de vez en cuando se llama “el nuevo paradigma en la conservación” con respeto de derechos humanos, y en líneas generales se sustenta en que las obligaciones en materia de derechos humanos “se aplican no solo a las medidas relativas a la explotación de los recursos, sino también a las destinadas a la conservación”^[23] y que los responsables de los deberes tienen una mayor obligación de respetar los derechos humanos “de las personas que desde hace mucho tiempo mantienen una estrecha relación con sus territorios ancestrales”^[24].

Esto último adquiere relevancia si tomamos en cuenta que “la CIDH, la Corte Interamericana y otros organismos internacionales de derechos humanos han expresado que la conservación ambiental es un importante imperativo público, pero que no puede perseguirse ese fin a costa de la negación de los derechos de los pueblos indígenas”^[25]. Sobre esto, atendiendo a que sin duda el derecho a la propiedad comunal puede no es absoluto, debemos considerar adicionalmente que los Estados deben demostrar que la conservación coercitiva es “estrictamente necesaria” y que han escogido la opción menos restrictiva desde una perspectiva de derechos humanos^[26] para satisfacer el interés público declarado^[27]. Cualquier restricción debe ser además proporcional y ajustada en gran medida al interés público afirmado[28]. Además, las autorizaciones que restringen los derechos de propiedad “sólo debe[n] otorgarse… si no se ha podido encontrar otro medio para la consecución del interés público…”^[29].

Queda claro que, en nombre de la conservación, no puede justificarse únicamente la creación de Áreas Naturales Protegidas (ANP) como mecanismo de preservación. Los datos científicos y jurídicos han establecido las bases para reconocer al territorio indígena como un mecanismo de conservación por sí mismo, al que corresponde darle mecanismos de seguridad y protección de acuerdo con la propia autonomía del pueblo al que se refiere.

El actual Relator especial de los derechos de los pueblos indígenas, José Francisco Cali Tzay, emitió en el 2022 un informe titulado “Áreas protegidas y derechos de los pueblos indígenas: las obligaciones de los Estados y las organizaciones internacionales”^[30], en el que denuncia que la conservación ambiental, hasta como estaba pensada en ese momento, excluye a los pueblos indígenas.

La tesis central del informe es que “las áreas protegidas (como único modelo de conservación) suelen crearse sin consultar a los pueblos indígenas y sin pedirles su consentimiento libre, previo e informado, por lo que esos pueblos quedan excluidos de la administración y la gestión de sus territorios tradicionales y en muchas ocasiones no reciben una compensación adecuada. En algunos casos, se los obliga a adquirir permisos para entrar en sus propios territorios, y sus actividades de subsistencia, como la caza, la pesca o el pastoreo, quedan sujetas a graves restricciones”.

El relator llama la atención acerca de una reconceptualización de la conservación sin considerar visiones indígenas. “La conservación impuesta ignora y socava el complejo sistema de conocimientos y conservación que practican los pueblos indígenas en sus tierras. Los pueblos indígenas y sus organizaciones siguen planteando su preocupación por el hecho de que las áreas protegidas se conceptualicen muchas veces sin tener en cuenta las visiones indígenas del mundo ni el sistema de gestión, control y protección de las tierras indígenas tradicionales que en efecto ha protegido la naturaleza durante generaciones” (párr. 21).

El relator denuncia que la conservación no ha mejorado la situación de los pueblos indígenas: “Los pueblos indígenas se ven privados de sus derechos a la tierra y los recursos, a la libre determinación y la autonomía, y al patrimonio cultural, y sufren desalojos forzosos, matanzas, violencia física y enjuiciamiento de mala fe. La vulneración de estos derechos ha tenido repercusiones especialmente negativas en las mujeres y las niñas, que son las principales responsables de recoger alimentos, combustible, agua y medicinas y, por tanto, están expuestas a la violencia sexual a manos de las fuerzas de seguridad militarizadas, los guardaparques y las fuerzas del orden. Los pueblos indígenas tampoco pueden mantener y transmitir sus conocimientos porque tienen acceso limitado a los recursos naturales y los lugares sagrados” (párr. 18).

Para comprender mejor cómo ampliar las concepciones clásicas de conservación (creación de áreas protegidas), es fundamental analizar la relación entre los temas vinculados a la tenencia de la tierra (incluyendo territorio y recursos naturales) de los pueblos indígenas y la conservación de la diversidad biológica. Esta interrelación adquiere relevancia en el marco del desarrollo de dichas temáticas y permiten considerar las nuevas vías de conservación que se deben desarrollar y proteger.

3.1. Marco Global de Biodiversidad (Marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológica)

El panorama de políticas internacionales para la conservación experimentó un cambio significativo con la adopción del Marco Mundial Kumming Montreal durante la Conferencia de las Partes (COP-15) del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) en diciembre de 2022. El Marco introduce un compromiso de los gobiernos de aplicar un enfoque basado en los derechos humanos a la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, con énfasis en la representación y participación equitativa, inclusiva, efectiva y con perspectiva de género, incluyendo a los Pueblos Indígenas y las comunidades locales en la toma de decisiones relacionadas con la biodiversidad, respetando sus culturas y sus derechos a las tierras, territorios, recursos y conocimientos tradicionales. También es importante por su reconocimiento de los roles y contribuciones que los Pueblos Indígenas y las comunidades locales ya han estado haciendo para el logro del propio CDB, y se compromete además con la equidad intergeneracional y la justicia de género^[31].

En la Meta 3, el lenguaje adicional refuerza esto al describir cómo se pueden ampliar las políticas y prácticas de conservación: el establecimiento de áreas protegidas, el reconocimiento de otras medidas efectivas de conservación y, crucialmente, el reconocimiento de los territorios indígenas y tradicionales:

“Garantizar y facilitar que, para el 2030, al menos el 30% de las áreas terrestres y de aguas continentales, así como de las áreas marinas y costeras, especialmente las de particular importancia para la biodiversidad y las funciones y servicios de los ecosistemas, se conserven y gestionen efectivamente mediante sistemas de áreas protegidas y otras medidas efectivas de conservación basadas en áreas ecológicamente representativos, bien conectados y equitativamente gobernados, reconociendo los territorios indígenas y tradicionales, cuando proceda, e integrándolos en paisajes más amplios terrestres y marinos y el océano, asegurando al mismo tiempo que todo uso sostenible, cuando sea apropiado en esas áreas, sea plenamente coherente con los resultados de conservación, reconociendo y respetando los derechos de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, incluyendo sobre sus territorios tradicionales” (Meta 3, CBD, 2022).

El Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad (FIIB), involucrado en la negociación del texto, manifiesta su visión de que los “territorios indígenas y tradicionales” deben considerarse y reconocerse como una vía distinta, separada de las áreas protegidas y las OMEC (otros mecanismos de conservación). Estos (o partes de ellos) pueden incluirse, con el consentimiento libre, previo e informado de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales, en áreas protegidas o en OMEC^[32].

De acuerdo con notas de la propia Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica, al explicar la meta 3^[33], se ha aclarado que esta meta exige la ampliación y mejora de las zonas protegidas y conservadas (es decir, las zonas gestionadas con el objetivo de lograr resultados positivos para la biodiversidad). La meta indica tres enfoques que pueden emplearse para alcanzar este objetivo:

• Áreas protegidas: El Convenio sobre la Diversidad Biológica define un área protegida como un área geográficamente definida que ha sido designada o regulada y gestionada para alcanzar objetivos específicos de conservación. La UICN ha establecido una categorización de áreas protegidas.
• Otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas (OMEC): son áreas geográficamente definidas distintas de un área protegida, que se gobiernan y gestionan de manera que logren resultados positivos y sostenidos a largo plazo para la conservación in situ de la biodiversidad, con funciones y servicios ecosistémicos asociados y, cuando corresponda, valores culturales, espirituales, socioeconómicos y otros valores localmente relevantes.
• Territorios indígenas y tradicionales: Los pueblos indígenas y las comunidades locales suelen poseer, ocupar y/o gestionar zonas con una biodiversidad única y significativa. El reconocimiento adecuado de estas zonas podría suponer importantes contribuciones a la consecución de este objetivo. Sin embargo, toda decisión relativa a estas zonas debe reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales sobre ellas, incluida la obtención del consentimiento libre, previo e informado.

El reconocimiento global emergente de la posibilidad de tres vías de conservación distintas y complementarias a nivel internacional puede llevar a nuevas formas de apoyo a los Pueblos Indígenas y a las comunidades locales en todos los niveles. Los países podrían utilizar la Meta 3 para fomentar mecanismos novedosos que fortalezcan la legislación y las políticas relacionadas con el reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas y las comunidades locales a nivel nacional, así como mejorar las estructuras de gobernanza y los procesos de gestión, promoviendo resultados positivos de conservación y respetando, protegiendo y cumpliendo los derechos humanos.

En el caso de Perú, esto ha sido recogido en la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica al 2050 (ENDB al 2050), publicada mediante Decreto Supremo N.º 008-2024-MINAM el 25 de octubre del presente año, en el que se expresa:

“En lo que se refiere a la visión de los pueblos indígenas u originarios, al 2050, el Perú recupera, restaura, promueve, protege y restablece su relación espiritual con la madre naturaleza, reconociendo y valorando el territorio integral y Ia cosmovisión de los PPII, aprovechando el uso sostenible de Ia Pachamama, evitando su pérdida, deterioro y explotación para el buen vivir. Reconociendo y valorando el territorio integral y la cosmovisión de los pueblos indígenas, promoviendo el uso sostenible de la Pachamama y evitando su pérdida, deterioro y explotación, con el objetivo de alcanzar el ‘buen vivir’ lo que se traduce en felicidad y bienestar para las comunidades”.

Adicionalmente, la ENDB al 2050 reconoce que “el propio CDB y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), identifican cuatro tipos de gobernanza para las áreas de conservación: a) gobernanza por parte del gobierno; b) gobernanza compartida por varios actores, en las que también pueden participar los pueblos indígenas; c) gobernanza por particulares, como propietarios de tierras, y bajo la forma de áreas de conservación privadas; y d) gobernanza por pueblos indígenas o comunidades locales, en áreas que también son denominadas «territorios y áreas conservadas por pueblos indígenas y comunidades locales» (TICCA) o «áreas protegidas indígenas”.

De lo anterior se destaca que la ENDB al 2050 considere “la inclusión de los pueblos indígenas como gestores de áreas de conservación, como las dimensiones de la gestión equitativa de la diversidad biológica son retomados en las metas del Marco Mundial Kunming Montreal de la Diversidad Biológica. En este caso, es posible identificar las dimensiones de la gestión equitativa en las metas que se relacionan a los pueblos indígenas, en particular aquellas relacionadas a la incorporación de sus territorios coma modalidades de conservación, la distribución de beneficios derivados de los recursos genéticos, y a su inclusión en la toma de decisiones”. Lo que para la ENDB al 2050 se denomina gestión equitativa de la diversidad biológica incluye tres dimensiones^[34]:

1. el reconocimiento de los derechos, la diversidad cultural, y de valores e instituciones de los pueblos indígenas;
2. el procedimiento, para la inclusión normativa y la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones, en donde se puede la gobernanza por pueblos indígenas; y
3. la distribución de los costos y beneficios que resulten de la conservación de la diversidad biológica.

Por tanto, a nivel de la política pública del Estado peruano en materia de diversidad biológica, se reconoce al territorio indígena como mecanismo de conservación, lo que debe ser de alguna manera considerado a la hora de toma decisiones en la materia, pues de lo expuesto es claro que se adhiere al marco global de biodiversidad aprobado desde el 2022 en la COP 15.

3.2. Compatibilidad del reconocimiento de territorios indígenas superpuestos con ANP

La creación de ANP sin considerar los territorios indígenas ha generado graves problemas de superposición en nuestro país, promoviendo la idea colonial de que solo creando estas áreas se estaría garantizando la conservación de la naturaleza. El cambio de modelo aún no se tiene en cuenta ni se ha considerado a nivel de regulación, estando a que al 2016 el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Perú (SINANPE), administrado por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), lo conforman 77 áreas naturales protegidas -que en su totalidad abarcan el 15% de la superficie del territorio nacional-, de las cuales el 69% se encuentra superpuesto con comunidades campesinas y/o nativas[35] (cifras aproximadas).

Sobre esto, cabe destacar que, respecto al caso del pueblo kichwa, cuyo territorio ancestral se superpone al PNCAZ y el ACR-CE, este pueblo nunca ha sido considerado como tal en ningún proceso participativo y de consulta, de acuerdo con una revisión exhaustiva de los documentos de creación del PNCAZ en el 2001 y 2005, respectivamente, y los documentos de gestión posteriores (Planes Maestros).

Siendo así, existe una idea errónea de considerar el reconocimiento de derechos territoriales indígenas con la protección contraria a la legislación vigente aplicable. En forma expresa la Ley de Áreas Naturales Protegidas, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 4 de julio de 1997, y su Reglamento contenido en el Decreto Supremo N° 038-2001-AG, publicado con fecha 22 de junio del 2001, reconocen los derechos de los territorios de las comunidades nativas y el necesario consentimiento que se debe garantizar al momento de la creación de ANP, al considerar:

Fuente: Elaboración propia.

Del cuadro se observa que la Ley ANP y su reglamento reconocen que, al crearse una ANP, deben respetarse los derechos de propiedad preexistentes, refiriéndose a la propiedad privada. Esto es aplicable a los territorios indígenas no formalizados antes de la ANP, ya que, si se reconoce la propiedad privada, también debería hacerse lo mismo con la comunal. Esta afirmación se fundamenta en que la Corte IDH ha indicado que «el derecho a la propiedad privada debe ser entendido dentro del contexto de una sociedad democrática donde para la prevalencia del bien común y los derechos colectivos deben existir medidas proporcionales que garanticen los derechos individuales»[36].

En ese sentido, resulta restrictivo que se reconozcan derechos preexistentes a la propiedad privada sobre la comunal, sin considerar que los artículos mencionados se aplican a ambos, lo que incluye de acuerdo con el artículo 43 del Reglamento ANP la obligación de consentimiento libre, previo e informado.

3.3. Retos y desafíos

Respecto a las reflexiones y preocupaciones del sector conservacionista, considero pertinente abordar la necesidad de garantizar el manejo responsable del territorio. Es fundamental que el compromiso de preservar una cantidad determinada de territorio indígena, conforme a la autonomía de estos pueblos, sea viable a largo plazo. Esto debe tener en cuenta el crecimiento poblacional y el incremento de necesidades. El verdadero desafío radica en asegurar esta autonomía comunitaria, ya sea dentro de territorios indígenas o bajo alguna otra figura similar, de manera sostenible a lo largo del tiempo.

Destacamos el caso del territorio del Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Wampis, que en el 2021 logró el registro de Territorios y Áreas Conservadas por Pueblos Indígenas y Comunidades Locales (TICCA) del Centro Mundial para el Seguimiento de la Conservación (UNEP-WCMC) de la ONU Ambiente, reconocimiento de más de 1.3 millones de hectáreas de bosques y fuentes de agua en la Amazonía norte de Perú, en las regiones Amazonas y Loreto. Parte de su territorio incluye la cordillera de Kampankias, un área de suma importancia al ser un foco mundial de diversidad biológica[37], que está siendo conservado por años por una gestión autónoma del territorio wampis.

El reto está en mirar más allá de solo hablar de proteger la diversidad biológica y empezar a trabajar las iniciativas desde el territorio, teniendo en cuenta que cualquier estrategia debe partir de reconocer los derechos territoriales indígenas y devolverles el gran aporte que siempre han dado en la conservación de sus espacios de vida.

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Referencias:

[1] Abogada por la Universidad César Vallejo, Máster Universitario en Derecho Constitucional, Especialista en Derechos Humanos y en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución por la Universidad Castilla La Mancha, Toledo, España. Experta en Pueblos Indígenas, Derechos Humanos y Cooperación Internacional por la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente, abogada del Instituto de Defensa Legal.

[2] Ver: VALDERRAMA ZEVALLOS, Miguel. Conservación sin pueblos indígenas. El caso de los territorios kichwa en el ámbito de Cordillera Escalera y Cordillera Azul en San Martín. En: https://www.forestpeoples.org/sites/default/files/documents/Conservation%20Without%20Indigenous%20Peoples%20-%20Spanish%20report.pdf

[3] El PNCAZ fue creado en el 2001, y el ACR-CE en el año 2005.

[4] Ver: https://www.servindi.org/actualidad-noticias/01/02/2023/el-despojo-documental-sobre-el-modelo-de-conservacion-excluyente

[5] Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), más del 80 % de la superficie ocupada por los pueblos indígenas es bosque, y el 45 % de los bosques intactos que quedan en la cuenca amazónica están en los territorios administrados por pueblos indígenas. Ver: https://www.actualidadambiental.pe/conocimientos-tradicionales-gran-aporte-de-pueblos-indigenas-para-conservar-la-biodiversidad/

[6] Conforme se aprecia de lo prescrito en el artículo 11 del Decreto Ley N° 22175 (Ley de Comunidad Nativas) y el artículo 76 de la Ley N° 29763 (Ley Forestal y de Fauna Silvestre).

[7] Ruiz Molleda, Juan Carlos y del Rocío Gavancho León, Olga Cristina. «La “cesión de uso” como mecanismo de despojo territorial de las comunidades nativas en el Perú». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 130 (abril de 2022), p. 119-138 DOI: doi.org/10.24241/rcai.2022.130.1.119

[8] Ver: https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-15/cop-15-dec-04-es.pdf

[9] Sentencia de la Corte IDH, Caso Xúcuru vs. Brasil. F.J. 117.

[10] Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 28 de noviembre de 2007, Serie C Nº 172, párr. 122. Ver también Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 75, párrs. 124 y 137, y Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa, supra nota 75, párrs. 118 y 121.

[11] Si bien en primera instancia este cuerpo normativo no es vinculante al ser una declaración, tiene fuerza interpretativa toda vez que está referido a derechos que han sido reconocidos en normas vinculantes y que han sido plenamente incorporadas en el ordenamiento jurídico (función hermenéutica). En otras palabras, el contenido de este artículo ayuda y complementa el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, contribuyendo a precisar el contenido del derecho de los pueblos indígenas a los recursos naturales.

[12] Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 17 de junio de 2005, Serie C Nº 125, párr. 137.

[13] Corte IDH, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 31 de agosto de 2001, Serie C Nº 79, párr. 144.

[14] James ANAYA en su libro Pueblos Indígenas y Derecho Internacional, Trotta, Madrid, 2005.

[15] Ver: https://www.actualidadambiental.pe/conocimientos-tradicionales-gran-aporte-de-pueblos-indigenas-para-conservar-la-biodiversidad/

[16] Ver alguno de ellos: SCIENTIFIC BIBLIOGRAPHY on Indigenous Peoples’ contributions to forest and biodiversity protection and climate change mitigation; Blackman, Allen, Leonardo Corral, Eirivelthon Santos Lima, and Gregory P. Asner. 2017. Titling Indigenous communities protects forests in the Peruvian Amazon. PNAS, 114 (16) 4123-4128; Blackman et al., 2017; Etchart, L. (2017). The role of Indigenous peoples in combating climate change. Palgrave Communications, 3, 1–3; Blackman, Allen, and Peter Veit. 2018. Titled Amazon Indigenous Communities Cut Forest Carbon Emissions. Ecological Economics, 153: 56-57; Chanza, N., & De Wit, A. (2016). Enhancing climate governance through Indigenous knowledge: Case in sustainability science. South African Journal of Science, 112(3/4), 1–7; Ding, H., Veit, P. G., Blackman, A., Gray, E., Reytar, K., Altamirano, J. C., … Org, W. R. I. (2016). Climate Benefits, Tenure Costs. The Economic Case for Securing Indigenous Land Rights in the Amazon. World Resources Institute: Washington D.C; Dudley, Nigel, Holly Jonas, Fred Nelson, Jeffrey Parrish, Aili Pyhälä, Sue Stolton, and James EM Watson. 2018. «The essential role of other effective area-based conservation measures in achieving big bold conservation targets.» Global ecology and conservation, 15, 4-24; IPBES. (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science- Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors) IPBES Secretariat. Bonn, Germany; Garnett, Stephen T., Neil D. Burgess, John E. Fa, Álvaro Fernández-Llamazares, Zsolt Molnár, Cathy J. Robinson, James EM Watson et al. 2018. A spatial overview of the global importance of Indigenous lands for conservation. Nature Sustainability 1: 369–374; Graziano Ceddia, M., Gunter, U., & Corriveau-Bourque, A. (2015). Land tenure and agricultural expansion in Latin America: The role of Indigenous Peoples’ and local communities’ forest rights. Global Environmental Change, 35, 316–322; Lovejoy, T.E. & C. Nobre. 2019. “Amazon tipping point: Last chance for action.” Science Advances, 20 Dec 2019: Vol. 5, no. 12, eaba2949; Nolte, Christoph, Arun Agrawal, Kirsten M. Silvius, and Britaldo S. Soares-Filho. 2016. «Governance regime and location influence avoided deforestation success of protected areas in the Brazilian Amazon.» PNAS, 110 (13) 4956-4961; Rights and Resources Initiative, Woods Hole Research Center, World Resources Institute, Environmental Defense Fund, Aliansi Masyarakat Adat Nusantara, Alianza Mesoamericana de Pueblos y Bosques, and Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica. 2018. A Global Baseline of Carbon Storage in Collective Lands. Rights and Resources Initiative: Washington D.C. Available at: https://rightsandresources.org/en/publication/global-baseline-carbon-storage-collective-lands; Schleicher, Judith, Carlos A. Peres, Tatsuya Amano, William Llactayo, and Nigel Leader-Williams. 2017. Conservation performance of different conservation governance regimes in the Peruvian Amazon. Scientific Reports 7(1): 11318; Stevens, C. et al. 2014. Securing Rights, Combating Climate Change: How strengthening community forest rights mitigates climate change. WRI and RRI, Washington, DC. Available at: http://rightsandresources.org/wp-content/uploads/Securing-Rights-CombatingClimate-Change.pdf; Wehkamp, J., Koch, N., Lübbers, S., & Fuss, S. (2018). Governance and deforestation—a meta-analysis in economics. Ecological Economics, 144, 214–227.; Wayne S. Walker, Seth R. Gorelik, Alessandro Baccini, Jose Luis Aragon-Osejo, Carmen Josse, Chris Meyer, Marcia N. Macedo, Cicero Augusto, Sandra Rios, Tuntiak Katan, Alana Almeida de Souza, Saul Cuellar, Andres Llanos, Irene Zager, Gregorio Díaz Mirabal, Kylen K. Solvik, Mary K. Farina, Paulo Moutinho, Stephan Schwartzman. 2020. The role of forest conversion, degradation, and disturbance in the carbon dynamics of Amazon Indigenous territories and protected areas. PNAS, 117 (6) 3015-3025.

[17] Ver: https://es.wri.org/insights/bosques-indigenas-algunos-de-los-ultimos-sumideros-de-carbono-de-la-amazonia

[18] Ver: https://ibcperu.org/cientificos-territorios-indigenas/

[19] Ver: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/resrecfiles/WCC_2004_RES_47_ES.pdf

[20] Ver: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/WCC-4th-005-Es.pdf

[21] Ver: https://www.cbd.int/doc/publications/pa-text-es.pdf

[22] Ver: https://www.wipo.int/ip-development/es/agenda/flexibilities/resources/cbd.html

[23] JK 2017, párrafo 58 (citando a la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Consejo de Bienestar Endorois vs. Kenia, núm. 276/2003 (2010) (en adelante “Endorois”); y los Pueblos Kaliña y Lokono vs. Surinam, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Ser. C No. 309, sentencia de 25 de noviembre de 2015 (adelante “Pueblos Kaliña y Lokono”).

[24] Ibidem.

[25] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Pueblos Kaliña y Lokono, Surinam, informe No. 79/13, caso 12.639, Fondo, 18 de julio de 2013, párrafo 134.

[26] Hatton vs. Reino Unido, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia de 8 de julio de 2003, párrafo 127 (en donde el Tribunal Europeo de Derechos Humanos identificó la obligación de los Estados de minimizar las interferencias con los derechos buscando soluciones alternativas “y tratando en general de alcanzar sus objetivos de la manera menos onerosa en cuanto a los derechos humanos”).

[27] Caso de Ricardo Canese, Corte IDH, Ser. C No. 111, 31 de agosto de 2004, párrafo 96; Caso de Herrera-Ulloa, Corte IDH, Ser. C No. 107, 2 de julio de 2004, párrafo 121 (citando a La Colegiación Obligatoria de Periodistas (artículos 13 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párrafo 30). Ver además artículo 46(2) de la Declaración de la Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (disponiendo que las limitaciones sobre los derechos de los pueblos indígenas deben ser “discriminatorias y serán sólo las estrictamente necesarias” para garantizar el reconocimiento y respeto debidos a los derechos y las libertades de los demás y para satisfacer las “justas y más apremiantes necesidades de una sociedad democrática”).

[28] Ver por ejemplo, Angela Poma Poma vs. Perú, CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 de abril de 2009, párrafo 7.6 (dictaminando que, en el caso de los pueblos indígenas, los Estados Partes “deben respetar el principio de proporcionalidad, de manera que no pongan en peligro la propia subsistencia de la comunidad y de sus miembros.”) y; en el caso del Pueblo Saramaka, párrafos 128, y 129-134 (definiendo “subsistencia” como la habilidad de los pueblos indígenas de “preservar, proteger y garantizar la relación especial que… tienen con su territorio”, de manera tal que puedan “continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas [sean] respetadas, garantizadas y protegidas…”).

[29] Caso Sporrong y Lönnroth vs. Suecia, Corte Europea de Derechos Humanos, sentencia de 23 de septiembre de 1982, párrafo 69.

[30] Ver enlace del informe del relator: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/431/65/PDF/N2243165.pdf?OpenElement

[31] Ver, por ejemplo, Tugendhat, H & Ferrari, M, Desglosando el Acuerdo Kunming-Montreal, Forest Peoples Programme, enero de 2023 en: https://www.forestpeoples.org/en/2023/unpacking-kunming-montreal-biodiversity-agreement

[32] Para consultar las Declaraciones, Posiciones e Intervenciones del Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad en las reuniones del CDB, ver: https://iifb-indigenous.org/statements/

[33] Ver: https://www.cbd.int/gbf/targets/3

[34] CBD/COP/DEC/1 4/8 (2018). Anexo II, literal B, numeral 9.

[35] Ver: Silvana Baldovino y Andrea Calmet. Tierras Comunales y Áreas Naturales Protegidas en Perú. En: https://iucn.org/sites/default/files/2022-06/tger_peru_final-spanish.pdf

[36] Sentencia del Caso Salvador Chiriboga vs Ecuador. F.J. 60.

[37] Ver: https://nacionwampis.com/onu-reconocio-al-territorio-de-la-nacion-wampis-como-area-protegida-no-estatal/

Fuente: servindi.org